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經濟發達鎮行政管理體制改革探索與研究

http://www.emcca.icu 點擊次數:?  2016-12-31 

經濟發達鎮行政管理體制改革探索與研究

---關于唐山市經濟發達鎮行政管理體制改革的實踐與啟示


唐山市編委辦  付波


內容提要

    經濟發達鎮通常是指具有一定人口、工業和商業聚集規模,并引領區域主導產業發展的鄉鎮,有的地方也將  其稱之為中心鎮。經濟發達鎮一般具有以下幾個特征:一是經濟實力較強;二是人口數量較多;三是城鎮規模較大;四是產業基礎比較發達;五是基礎設施比較完善。改革開放以來,隨著我國城鎮化進程的不斷加快,許多地方特別是沿海地區涌現出一批經濟發達鎮。這些鎮無論是在經濟總量、人口規模上,還是在城市化水平上,均已達到甚至超出內陸省份的中等城市發展水平。但由于仍沿用鎮級行政管理體制,導致上層建筑與經濟基礎不相適應的矛盾比較突出。在這樣的背景下,經濟發達鎮行政管理體制改革被提上日程,2010年4月,中央編辦等六部門聯合發文通知,在全國13個省的25個鄉鎮開展經濟發達鎮行政管理體制改革試點。2014年8月,河北省委、省政府印發了《關于開展經濟發達鎮行政管理體制改革試點工作的指導意見》,在全省遴選了23個鎮作為省級試點,唐山市遷西縣三屯營鎮、玉田縣鴉鴻橋鎮位列其中。本研究報告正是在這樣的背景下,以經濟發達鎮行政管理體制改革為主題,以我市遷西縣三屯營鎮、玉田縣鴉鴻橋鎮正在進行的經濟發達鎮行政管理體制改革工作為主線,對經濟發達鎮行政管理體制改革的理論和實踐做出探討和研究。

本文共分為三部分,第一部分是改革背景,分析了經濟發達鎮行政管理體制改革動因、意義和各試點省進行的探索;第二部分從分析我市遷西縣三屯營鎮、玉田縣鴉鴻橋鎮行政管理體制改革的具體實踐入手,深入探討了兩鎮具體做法和改革成效;第三部分提出在推進經濟發達鎮行政管理體制改革中遇到的困難并提出具體對策和建議。

關鍵詞: 經濟發達鎮  行政管理體制  改革

    

    一、改革背景

據民政部行政區劃公告顯示,截止2013年底,全國縣級以上行政區劃共有:23個省,5個自治區,4個直轄市,2個特別行政區;50個地區(州、盟);661個市,其中:直轄市4個;地級市283個;縣級市374個;1636個縣(自治縣、旗、自治旗、特區和林區);852個市轄區。總計:省級34個,地級333個,縣級2862個。另外,11個區公所,19522個鎮,14677個鄉,181個蘇木,1092 個民族鄉,1個民族蘇木,6152個街道,即鄉鎮級單位合計41636個。

2014年底,河北省轄11個地級市,39個市轄區、20個縣級市、106個縣、6個自治縣(合計171個縣級行政區劃單位),288個街道、1050個鎮、857個鄉、50個民族鄉,合計2245個鄉級行政單位,另有1個區公所。

另外,根據國家統計局統計資料顯示,到2010年底(中編辦開展經濟發達鎮行政管理體制改革試點時期),全國共有城鎮人口6.70億,占總人口49.95%,農村人口6.71億,占總人口50.05%。

    2013年底,河北省城鎮人口3528.45萬人,占總人口48.12%,農村人口3804.16萬人,占總人口51.88%。

    2015年底,唐山市共有177個鄉鎮、52個城區街道,城鎮人口454.9萬人,占總人口58.31%,農村人口,325.2萬人,占總人口41.69%。

從這些數據可以看出,盡管鄉鎮是最低一級的國家政權組織,但在整個國家的行政管理體系中,起著相當重要的作用。改革開放以來,國民經濟飛速發展,特別是東南沿海、珠三角等地區,經濟尤為可觀,在這些地方涌現出了一批經濟發達鎮,傳統的管理體制已不能適應它們的發展需要。因此,從2000年開始,廣東、浙江、福建等一些地區已經開始探索經濟發達鎮行政管理體制的改革。黨的十七大提出了走中國特色城鎮化道路、促進大中小城市和小城鎮協調發展的戰略任務,黨的十七屆三中全會《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》進一步明確提出,要依法賦予經濟發展快、人口吸納能力強的小城鎮相應行政管理權限。為貫徹落實中央部署,2010年4月中央編委批準在江蘇、浙江、山東等13個省的25個經濟發達鎮部署開展行政管理體制改革試點。2014年8月,河北省委、省政府確定23個鎮作為全省經濟發達鎮行政管理體制改革試點鎮,遷西縣三屯營鎮、玉田縣鴉鴻橋鎮被列為省級改革試點鎮。遷西縣三屯營鎮位于唐山市東北部,總面積103平方公里,轄38個行政村,總人口3.57萬人,城市化率26%,2012年,全鎮實現地區生產總值37億元,完成財政收入3.9億元,農民人均純收入達10786元玉田縣鴉鴻橋鎮位于唐山市西北部,總面積63平方公里,轄35個行政村,總人口6.29萬人,城市化率50%,2012年,全鎮實現地區生產總值45億元,完成財政收入0.97億元,農民人均純收入達7896元。 

(一)改革動因

1.鎮級政府職能與轄區經濟發展要求不同步。現行鎮級政府管理體制形成于20世紀80年代,其主要職能是發展鄉鎮經濟、搞好計劃生育、征收農業稅及維護社會穩定等。隨著城鎮化進程的快速推進,有些鎮經濟規模迅速擴大,傳統體制下的鄉鎮政府職能已無法滿足經濟發展的需要。以玉田縣鴉鴻橋鎮為例,2012年,鴉鴻橋鎮常住人口6.29萬,地區生產總值達45億元,日益擴大的經濟總量和不斷提高的市場化程度對市場監管、地方金融、涉外經濟服務需求的增加與政府服務之間存在巨大缺口。鎮級政府對于經濟社會發展中亟須解決的基礎設施建設、土地審批、財稅分配、行政執法等難題無所適從。

    2.經濟發達鎮政府財權與事權不匹配。由于鄉鎮沒有獨立財權,盡管部分經濟發達鎮的財政收入已經達到幾億元甚至十幾億元,但是其中的絕大部分要上交到縣級政府,而縣級政府則根據鎮級政府的人頭費下撥財政支出數額,這樣就造成了鄉鎮自身可支配財力收入偏低的局面。鄉鎮公共財政經費緊缺,造成了鎮一級的基礎設施建設嚴重滯后。另外,經濟發達鎮在匯聚大規模產業和吸引大量外來勞動力的同時,更加需要鎮政府提供相應的公共服務和社會保障,工業化產生的大量工業和生活污染,也需要加大環境治理投入來解決。然而,按照鎮級政府的實際可支配財力,這些任務都無法完成。

3.鎮級政府執法體制與執法訴求不適應。鎮政府名義上是一級政府,但無論其經濟規模多大,也不具備相應的執法權。部分經濟發達鎮盡管在上級執法部門支持下配置了專門的執法人員,但大多沒有編制,僅能協助執法。部分職能部門盡管在鎮設有分支機構,但多是垂直管理,如國土、規劃、公安、環保、稅務、綜合執法等,僅接受其上級部門管理,鎮政府無法進行有效監督,執法效果不佳。由于管理權高度分散,鎮政府無法推行城市管理的綜合執法,致使部分違法建設得不到及時有效查處,影響了鎮域科學發展。

4.管理對象和機構編制數額不相稱。目前,經濟發達鎮的機構編制由縣里統一配備,干部由縣里組織配選,鄉鎮在人事調配上缺乏自主權。而且,經濟發達鎮核定的編制數是按照本地戶籍人口的基數來制定,并沒有考慮到實際管理人口的需求。隨著經濟的發展,大量外來常住人口超過了本地戶籍人口的數倍,原有編制數量的行政管理人員難以完成當前的管理目標,一些地方只好采取聘用政府雇員來緩解人力不足。由于行政編制的限制,近些年很多經濟發達鎮甚至無法招考新的公務員,原本在鎮政府機關工作的人員,也因為升職無望,另謀更大發展機會,紛紛開始跳槽辭職,鎮政府人才不斷流失,大大削弱了經濟發達鎮政府的機關人才競爭力。
    (二)改革意義

深化經濟發達鎮行政管理體制改革是推動科學發展、轉變經濟發展方式的內在要求,是新時期破解“三農”問題的重要途徑和切入點。近年來,各地對于經濟發達鎮的發展都非常重視,為了給其發展提供便利,采取了一系列的措施,比如適當下放行政管理權限、將主要負責人職務高配等。這些措施發揮了一定的作用,但經濟發達鎮在地域面積、人口數量、經濟總量、財政收入、產業結構等方面已與傳統意義上的農業鄉鎮大相徑庭,這就導致經濟基礎與上層建筑不相適應,管理服務無法滿足經濟社會發展要求,這種現象可以形象地稱之為“大人穿小衣”。因此,對于經濟發達鎮的行政管理體制改革迫在眉睫,通過改革行政管理體制,可以為經濟發達鎮的健康快速發展提供良好的基礎,使其充分發揮一定區域內的輻射帶動作用,加強城鄉聯系,使農村富余勞動力得到有序轉移,從而實現以工促農、以城帶鄉,最終實現城鄉共同繁榮。

(三)經濟發達鎮行政管理體制改革理論基礎

1.馬克思歷史唯物主義理論。馬克思歷史唯物主義理論是本文最根本的理論依據,特別是經濟基礎決定上層建筑的經典論斷,提出上層建筑必須從根本上與一個社會的經濟狀況和發展水平相適應。因此,鄉鎮政府的行政管理體制也必須隨著農村鄉鎮經濟社會的變遷而做出相應的變革。而作為人口和地域大國,我國農村的經濟社會發展的不平衡是必然的,因此,回應不同地區農村經濟社會發展的不同要求而建立起與之相適應的治理結構,就成為我國鄉鎮體制改革的必然要求。

2.里格斯行政生態理論。弗雷德·W·里格斯(Fred W. Riggs)是美國著名的行政學家。他創立了以生態學方法研究行政管理的行政理論體系。里格斯通過對各國行政生態因素的分析,提煉出他認為最重要的五個因素:經濟因素、社會因素、溝通網絡、符號系統和政治構架。進而通過理論構建和經驗研究,里格斯概括出三種類型的行政模式:融合型、衍射性和棱柱型。棱柱型是農業社會向工業社會過渡時期的一種行政生態,在這種社會中,傳統結構與現代結構重疊出現,與此相適應,在棱柱型行政模式中同時呈現出異質的行政結構、行政風格和行政行為。”盡管里格斯概括的是不同國家之間的行政類型,但對于界定我國鄉鎮類型及鄉鎮行政管理體制類型仍有很大的借鑒價值。因為我國農村地域遼闊,人口眾多,農村區域之間存在很大的差異性,這為我們借鑒里格斯的行政生態理論提供了現實可能性。

20104月,在中央編辦下發的《關于開展經濟發達鎮行政管理體制改革試點工作的通知》中,首次提出了經濟發達鎮的概念。文件中認為經濟發達鎮應具有如下特征:經濟綜合實力較強、城鎮化水平較高、人口規模較大,二三產業發達、聚集人口多、城鎮化水平高、公共事業和基礎設施完善。同時將一些“中心鎮”也納入經濟發達鎮的范疇。經濟發達鎮行政管理體制改革內容豐富,涉及面比較廣,開展起來難度很大,特別是改革初期在行政執法、下放權限等多方面存在一些法律和政策障礙。因此,推動這項改革就必須要堅持依法改革、依法探索。

2008年10月,十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》明確提出:“依法賦予經濟發展快、人口吸納能力強的小城鎮相應行政管理權限”。2008年12月《中共中央國務院關于2009年促進農業穩定發展農民持續增收的若干意見》重申:“依法賦予經濟發展快、人口吸納能力強的小城鎮在投資審批、工商管理、社會治安等方面的行政管理權限。”2010年6月國務院批準的《長三角區域發展規劃》進一步提出:“健全基層行政管理體制,對江蘇、浙江等省具備一定人口規模和經濟實力的中心鎮賦予部分縣級經濟社會管理權限,探索中心鎮行政綜合執法管理體制改革。”在上述中央政策的基礎上,各相關部委初步形成了共識,2010年10月,中央編辦、中央農辦、國家發展改革委、公安部、民政部、財政部印發了《關于開展經濟發達鎮行政管理體制改革試點工作的通知》(中央編辦發〔2010〕50號)。可以看出,經濟發達鎮的行政管理體制改革,是中央的決策部署,從認識上講或者從政策層面上講是合法的。另外,“合法性”是一個在社會學、政治學、倫理學、法學等社會科學領域被廣泛使用的概念。西方學者經常用這個概念來討論社會的秩序、規范或規范系統(廣義),特別是國家的統治類型或政治秩序(狹義)。他們有一個觀點,認為一個政權的存在,要具有合法性,就要得到大多數民眾的認可和支持。因此,如果從民意基礎、民眾支持這個意義上來講,經濟發達鎮行政管理體制改革的合法性也沒有問題。經濟發達鎮行政管理體制改革,既是中央的一項重要決策,也是社會各界和基層大多數干部群眾的心聲,應當說已經形成了共識。

(四)各試點省份進行的積極探索
    2010年4月,根據中央部署,我省保定市白溝鎮被確定為經濟發達鎮行政管理體制改革國家級試點后,省編辦組織人員力量專程赴白溝鎮,就經濟社會發展情況、發展中遇到的體制機制障礙、機構編制配置等問題進行調研和征求意見建議。2012年2月,以省委辦公廳、省政府辦公廳名義印發了《關于推進白溝鎮行政管理體制改革試點工作的意見》。改革的主要內容涉及創新管理體制、擴大管理權限、提升公共服務、優化機構編制和深化戶籍管理制度改革、建立人力資源開發機制、加快城鄉規劃建設管理體制改革、推進基本公共服務均等化等配套推進措施。應該說我省經濟發達鎮行政管理體制改革試點工作進展順利,成效明顯。

除我省外,浙江、廣東、福建等12個試點省份,也都結合本地實際,在實踐中積極探索經濟發達鎮行政管理體制改革的不同做法:

1.創新行政管理體制。浙江省27個試點鎮全部采取由省政府批準其所在縣(市)開展綜合行政執法或相對集中行政處罰權工作,并通過向鎮延伸的方式實現,在試點鎮設立行政執法中隊,作為縣(市、區)行政執法部門派出機構,掛鎮行政執法辦公室牌子,日常管理以鎮為主,在鎮域范圍內依法統一行使行政處罰權。廣東省上級主管部門不得自行向試點鎮派出(駐)行政機構,上級主管部門按規定派出(駐)鎮的行政機構,改為雙重管理體制。

2.擴大經濟社會管理權限。各省均以委托、授權等方式,賦予試點鎮部分縣級經濟社會管理權限,所有下放、委托給試點鎮的行政許可和審批事項,一律進入鎮便民服務中心,實行“一站式服務”。浙江省通過委托、交辦等方式,賦予試點鎮部分縣級經濟社會管理權限,27個試點鎮平均下放擴權事項149項。福建省縣級主管部門行使的經濟社會管理職能,凡試點鎮具備條件實施的,均采取委托或授權的方式,下放給試點鎮或駐鎮機構,共下放權限62項。廣東省東莞、佛山通過授權、委托和調整駐鎮機構管理體制等方式,分別依法下放試點鎮政府575項和353項事權。

3.優化機構編制管理。福建省縣(市)可適當調劑增加試點鎮編制,其中行政編制由所在縣(市)在其鄉鎮行政編制總數內調劑解決。廣東省重新制定鎮分類標準,綜合設置黨委、人大和政府機構。

4.改革干部人事制度。福建省明確試點鎮黨委、政府主要負責人可由縣(市)領導班子成員兼任或按副縣級配備,派駐機構主要負責人的任免和其他工作人員的工作考核、職級晉升、人事調整等事項,必須事先書面征求試點鎮黨委意見。廣東省明確上級派出(駐)試點鎮機構的主要領導的人事任免等重大事項,要按規定程序征求鎮黨委意見。特大鎮機關可探索建立嚴格規范的鎮機關聘員管理制度。

5.完善財稅金融體制。福建省組建試點鎮政府主導的建設投資開發公司,統一負責基礎設施和公共服務設施建設的投融資和經營管理,實行項目綜合開發、滾動發展;通過BOT、項目法人招標、特許經營權轉讓等方式,吸引社會資金參與鎮公共基礎設施和公共服務領域的建設和經營;通過拍賣公共設施、公共場所、大型文化體育活動的冠名權、有限期承擔企業廣告等形式,增加鎮區建設資金來源。廣東省調整優化市縣鎮三級政府財政收支結構,理順縣、鎮財政分配關系,有條件的可將所屬各鎮區域內的行政事業性收費、現屬上級部分全額返還鎮財政。

綜合來看,對于我國這樣一個幅員遼闊、人口眾多、地區差異較大的國家來講,經濟發達鎮的發展不可能只實行一種模式,必須在國家的統一指導下,因地制宜地在實踐的基礎上不斷探索創新。

二、經濟發達鎮行政管理體制改革的唐山實踐

(一)改革目標

以鄧小平理論、“三個代表”重要思想和科學發展觀為指導,緊緊圍繞深化行政管理體制改革的總體目標,按照加強基層政權建設、統籌城鄉協調發展的要求,以擴權強鎮為重點,理順職責關系,創新管理體制,優化組織結構,下放管理權限,努力破解試點鎮經濟社會發展遇到的體制機制障礙,充分發揮試點鎮在區域經濟社會發展中的輻射帶動作用,不斷提升社會管理和公共服務能力,為推進試點鎮新型城鎮化發揮示范作用。具體到唐山市,就是力爭經過三年左右的努力,在遷西縣三屯營鎮、玉田縣鴉鴻橋鎮初步建立起行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的基層行政管理體制和運行機制,推動遷西縣三屯營鎮、玉田縣鴉鴻橋鎮發展成為特色鮮明、產業集群、人口集聚、設施完善、環境優美、社會和諧、富裕繁榮的第二城市中心,以點帶面,帶動周邊鎮發展。

(二)改革原則

堅持解放思想、實事求是、大膽探索、勇于創新,鼓勵在制約發展的重點領域和關鍵環節實現新突破;堅持因地制宜、分類指導,建立符合試點鎮區域特點的行政管理體制;堅持權責一致、事財匹配,賦予試點鎮政府履行職能必要的事權和財力;堅持積極穩妥、科學有序推進,妥善處理好改革、發展、穩定的關系,確保改革平穩推進。

(三)改革內容

這次試點鎮行政管理體制改革的主要內容是:

1.擴大經濟社會管理權限

(1)賦予試點鎮部分縣級經濟社會管理權限。按照權責一致、依法下放、能放即放的原則,將與人民群眾生產生活密切相關的產業發展、城市建設、城市管理、市場監管、公共服務、環境保護、社會治安等方面的管理權限,能放的都下放給試點鎮政府。法律法規規定應由縣級政府行使的權限,可采取委托、授權等方式,履行相關程序后賦予試點鎮。

(2)理順縣鎮權責關系。縣(市)區政府及工作部門不得將應屬于本級本部門承擔的責任下放試點鎮,防止把下放權限變為推卸責任。試點鎮取得權限后,同時承擔相應責任,做到有權必有責、用權受監督,并做好承接配套工作。

(3)探索推進綜合執法。在縣(市)區開展城市管理綜合行政執法或相對集中行政處罰權工作的基礎上,對試點鎮可采取設立派出機構、有限賦權、委托授權、聯合執法、延伸相對集中行政處罰權等方式,探索新的綜合行政執法模式。

2.完善財政管理體制

(1)合理界定縣鎮政府支出責任。按照事權與支出責任相匹配的原則,合理界定縣鎮政府支出責任,試點鎮經濟社會管理權限范圍內事權所對應的支出責任,全部劃歸試點鎮。

    (2)實行激勵性財政收入分配政策。縣(市)區與鎮財政收入按稅種或按比例分享。縣級政府可統籌鎮域內土地出讓金收益(縣級分享部分)用于支持試點鎮符合條件的項目建設。

(3)完善轉移支付制度。建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制,確定轉移支付規模必須考慮試點鎮常住人口基本公共服務支出需要。省市財政安排的按照項目管理的專項轉移支付,在項目申報、資金安排和撥付等方面,將試點鎮視同縣級管理。  

(4)規范財政管理制度。加強財務、國有資產和債權債務管理,進一步提高管理績效;加強國庫管理,根據財政體制情況確定試點鎮財政資金留用比例,省市財政對試點鎮的轉移支付資金,縣(市)區要及時撥付試點鎮,不得截留、挪用。

3.推進相關配套改革

(1)增強發展活力。加大項目支持力度,試點鎮發展急需的建設項目,優先列入省、市、縣(市)區政府重點項目

(2)強化承載功能。創新規劃建設管理體制,試點鎮設立村鎮規劃建設管理機構。賦予試點鎮行使建設工程規劃許可權、縣級城鄉規劃監督管理權,以及工程建設、市政設施、鎮容鎮貌管理等職責。

(3)提升公共服務和社會治理能力。試點鎮政府要切實轉變職能,建立健全公共服務體系。加強便民(綜合)服務中心建設,實行“一站式”服務。

4.創新機構編制管理

按照精簡、統一、效能原則,根據經濟社會發展需要,探索機構設置綜合、管理扁平高效、人員編制精干、運行機制靈活的新型管理架構,并根據承擔任務需要,可在本縣(市)區鄉鎮行政事業編制總額內,通過整合調劑的辦法為試點鎮適當增加人員編制。鎮域內有產業園區的試點鎮,按照資源整合、優勢互補、統籌發展的要求,實行“鎮區合一”管理體制。

(四)改革進度

2013年3月,接到省編辦改革試點任務后,唐山市委、市政府高度重視,成立改革試點工作領導小組,明確由市編辦牽頭,會同財政、住建、法制等部門著手進行改革各項工作,在省編辦的指導下,在市級各相關部門、遷西縣、玉田縣及試點鎮的共同努力下,在經過長達一年多的調研和上報選定試點之后,于2015年2月形成改革試點方案并按程序向省報批,2015年8月,省編委批復同意了唐山市遷西縣三屯營鎮、玉田縣鴉鴻橋鎮的試點方案。對此,唐山市編辦多次進行深入調研,會同遷西、玉田相關部門細化方案,因鎮施策,于2015年8月13日以市編委名義印發了遷西縣三屯營鎮和玉田縣鴉鴻橋鎮的行政管理體制改革試點工作方案。之后,玉田縣、遷西縣迅速組織貫徹落實,改革方案分別于2015年8月28日、11月19日經縣編委研究批準印發組織實施,并召開了改革工作會議,完成了新機構組建,配備了新工作班子,梳理了行政權限,在全省率先完成了試點鎮改革任務。

(五)改革的主要做法和成效

截至2015年底,玉田縣鴉鴻橋鎮、遷西縣三屯營鎮管理機構按省編委規定限額已經組建到位,其中,行政機構7個,事業單位5個。人員編制調劑到位,按照改革要求,未突破原有行政事業編制總量。各項職能運轉到位,取得了明顯成效。

1.優化組織結構設計,建全完善了適應經濟社會發展的行政體系。在試點改革中把創新管理體制作為改革的重點內容,在鴉鴻橋鎮實行了鎮與市場合一的管理體制,在鴉鴻橋鎮黨委和政府分別加掛“鴉鴻橋市場黨工委、管委會”的牌子,更加突出了該鎮大力發展市場物流管理的特點,進一步加強了對鴉鴻橋鎮市場的綜合管理職能。在內設機構方面,明確了必設機構和選設機構,其中必設機構設置了6個,即:黨政綜合辦公室、經濟發展辦公室、社會事務辦公室、計劃生育辦公室、社會治安綜合治理辦公室(掛群眾工作辦公室牌子)、城鎮規劃建設辦公室。選設機構方面體現試點鎮特色,由兩縣根據情況研究確定。鴉鴻橋鎮在內設機構中設置了“市場管委會辦公室”,加強對市場的物流建設和規劃管理,以及市場投資項目、招商引資和安全生產等職能。三屯營鎮以礦山企業發達著稱,為著重加強轄區的安全生產監管和社會治安的整治等職能,在三屯營鎮機關設立了“安全生產辦公室(掛打非治違辦公室牌子)”,突出安全監管職能。在事業單位方面,明確了必設機構4個,即財政所(農經站)、文化綜合服務中心、人口和計劃生育服務中心、勞動事務保障站(掛便民服務中心牌子)。選設機構方面由兩縣根據情況研究確定,鴉鴻橋鎮為加強對市場綜合執法監管職能設立了綜合執法大隊。三屯營鎮為突出城鎮街道、公共綠地等綠化設施的養護和管理職能,設立了城鎮環衛綠化管理站。

2.深化政府職能轉變,有效釋放了推動發展和服務民生的活力。賦予試點鎮部分縣級經濟社會管理權限是試點鎮改革的重要內容。在試點鎮改革中,按照權責一致、依法下放的原則,依據省編辦《縣(市)試點鎮下放審批管理權限事項指導目錄》,確定與人民群眾生產生活密切相關的下放審批權限。其中遷西縣以縣政府名義印發了《遷西縣人民政府關于第一批向三屯營鎮下放審批管理權限事項指導目錄的通告》(遷政通〔2015〕8號),確定第一批向三屯營鎮下放審批管理權限事項42項,三屯營鎮已于2015年12月1日起開始承接辦理下放的審批事項。玉田縣確定了可下放銜接的審批管理權限共42項,并將涉及村鎮規劃、建設和管理的25項管理審批權限,作為第一批試點權限下放到鴉鴻橋鎮。

3.執政能力不斷增強,真正激發了鄉鎮政府干事創業的熱情。隨著行政審批及監管權力的下放,鎮本級擁有了更多建設規劃及監督管理權,避免了審批時間過長帶來的項目建設成本驟升等不利影響,道路交通、給水排污等基礎設施建設得到更好更快推進。尤其是試點鎮政府取得城市管理、安全生產等執法權限后,有效避免了原來有責無權的尷尬局面和執法困局,更加有利于執法。如按照職權范圍調整,新成立了安全生產辦公室和城管監察中隊后,試點鎮安全生產有序平穩,嚴厲打非治違,狠抓安全生產,兩個試點鎮兩年來均未發生重大安全生產事故。從經濟指標上看,今年前8個月,三屯營鎮在產業結構調整和經濟下行的不利條件下,實現一般預算收入5269萬元,同比增長5.4%。

4.探索綜合執法改革,營造了和諧、穩定、有序的社會環境。根據兩個試點鎮的特點,采取設立派出機構、委托授權等方式,在城市管理領域采取了不同模式進行探索綜合執法模式。三屯營鎮設立了城管監察中隊,作為遷西縣住房和城鄉規劃建設局的派出機構,負責試點鎮的城市管理綜合執法;鴉鴻橋鎮則按照屬地管理的原則,設置了城鎮綜合管理執法隊,由縣直有關部門下放和授權行使城市和市場監管相關職責。兩種形式進行試點,有利于總結經驗,互相借鑒,為以后擴大改革試點提供可借鑒和復制的經驗、做法。

5.服務水平顯著提升,切實增強和凝聚了百姓的幸福指數。一是審批管理權限下放后,試點鎮將下放的審批事項和面向群眾、企業的職責事權事項統一納入便民服務大廳,實行“一站式”集中審批服務,切實方便了企業、群眾辦事,得到了企業和百姓的稱贊。二是廣開就業渠道,三屯營鎮便民服務大廳兩年來已為津西、大方等鎮內企業吸收1500多名農村人口就業;同時健全辦事流程,低保、大病救助、危房改造、新農合等社會保障事業更加完善。三是完善了城市環境管理長效機制,并積極開展城鎮面貌整治專項行動。試點鎮通過新建垃圾填埋場,添置垃圾車,配備保潔員等,建立起了戶清、村集、鎮運、鎮處理的垃圾處理模式,鎮容鎮貌得到了明顯改觀,在全市市容環境整治專項評比工作中名列前茅。

三、改革遇到的困難及對策

(一)改革遇到的困難及原因

我市經濟發達試點鎮改革雖然取得了一定的成績,但在改革推進過程中也發現和遇到了一些困難和問題,主要體現在以下4點:

1.下放審批權限存在障礙,試點鎮承接困難。在試點鎮改革操作中,省確定了擬下放到試點鎮的66項管理權限,但按照法律規定,只能由縣政府相關部門行使,向試點鎮下放沒有法律依據。同時,試點鎮承接也很困難。對于省要求采取委托、授權方式下放權限,縣政府法制辦和有關部門對于工作開展、承擔責任存有疑慮。因此,我市這兩個試點鎮采取了先易后難的方式,逐步委托下放,但此項工作開展起來難度很大。同時,在事權財權的改革中,縣級政府往往都是在輸出權力,縣鎮之間難免會因為利益關系,產生觀念障礙。調查中,鄉鎮干部就坦言,目前改革最大的障礙就是利益之爭。事權的改革主要是提升經濟發達鎮的管理權限,原本屬于縣級政府的管理權限就要下放到經濟發達鎮,縣級政府為了本級政府的利益或者出于壯大縣城經濟的考慮,就不愿意將權力下放。

2.組織機構有待完善,人員編制相對偏緊。經濟發達鎮在塊狀經濟、民營企業、流動人員、綜合治理、安全生產、環境保護、集鎮管理、公共服務等方面的任務非常繁重。然而,目前的經濟發達鎮行政機構是按一般鄉鎮的行政機構設置模式沿襲而來,按照人口數量分別設置3--6個綜合辦公室,鄉鎮行政編制也是1996年“一定終身”至今。而現在的經濟發達鎮,常住人口、流動人口和工業總產值比其他一般鄉鎮明顯要多出許多,大量城鎮建設和公共事務管理任務等在編制配備上沒有得到體現和加強。

3.執法主體資格難以確定,綜合執法工作不便。按照省、市要求,玉田鴉鴻橋鎮試行綜合執法改革,設立了鎮下屬事業單位城鎮管理綜合執法隊,并依據設定職能開始開展工作,強化了市場及城鎮管理,使鎮容鎮貌和市場秩序有了明顯改善,更加方便了鎮區群眾的生產生活和市場交易活動。但城鎮管理綜合執法隊執法主體資格無法確定,不能取得執法資格,只能管理,無法處罰,給綜合執法工作帶來不便。

4.改革進程緩慢,相應的配套改革不到位。經濟發達鎮行政管理體制改革是一個系統的工程,需要一系列的改革相配套。與經濟發達鎮行政管理體制改革相關的改革,如戶籍制度改革、社會保障體系建立、投融資體制改革、公共財政改革、人事制度改革等,這些改革不及時跟上,行政管理體制改革也很難深入推進。

(二)對我市經濟發達鎮行政管理體制改革的對策建議 

1.在行政權力下放上下功夫,切實轉變政府職能。經濟發達鎮要把轉變政府職能、增強統籌城鄉發展能力、方便群眾辦事作為改革的重點,切實承擔起促進經濟發展、加強社會管理、搞好公共服務、鞏固基層政權、維護農村穩定等職責,更加有效地貫徹實施黨的路線方針政策和國家法律法規。按照“依法放權、高效便民、分類指導、權責一致”的原則和經濟發達鎮發展的實際需要,通過委托、交辦等方式,賦予經濟發達鎮部分縣級經濟社會管理權限。要根據行政權力運作的不同特點和鎮發展的實際需要來下放,列出清單,明確哪些要下放,哪些不能下放,以及下放的方式。基本思路是本著“先易后難、有序推進”和將必要與可能相結合的原則,并充分考慮機構設置與人員配置,根據試點鎮經濟社會發展的實際情況,同時參考其他縣市試點鎮權力下放的情況,著力下放城建、環保、治安等涉及城鎮建設和管理方面的行政管理權限,并明確放權部門的指導和監督作用,確保權力平穩下放,順利承接,有效行使。一些鎮不宜行使的權力,比如強制權,可暫不下放,待相關政策明確,條件成熟以后再進行考慮。

2.在調整試點鎮機構編制上下功夫,優化組織結構。?黨政機構必須堅持精簡、統一、效能的原則,統籌鎮黨委、人大、政府機構設置。經濟發達鎮黨政機構原則上不超過8個,一般統一設黨政辦公室、經濟發展辦公室、社會事務管理辦公室、鎮村規劃建設辦公室、綜合治理辦公室、安全生產辦公室,選設機構可由經濟發達鎮根據當地實際自行設置。?關于執法機構。在經濟發達鎮設立綜合行政執法中隊,為縣(市)綜合行政執法局派出機構,掛鎮綜合行政執法辦公室牌子,以鎮管理為主。經法定程序批準,在鎮域范圍內依法統一行使城鎮管理、鎮村規劃、安全生產、農業管理、資源環境管理、交通運輸管理、文化市場管理以及其他適合綜合行政執法領域的法律法規、規章規定的行政處罰權。?縣(市)政府工作部門派駐在鎮的機構,原則上要將職能相近的機構整合,與經濟發達鎮相關職能機構綜合設置;確實不能整合的派駐機構,應當實行條塊結合、以塊為主的管理體制。設在鎮的公安、地稅、市場監督等機構在鎮域范圍內行使相當于縣級主管部門的管理職責。④關于事業單位。經濟發達鎮事業單位原則上不超過6個,明確必設和選設,選設主要體現在優化事業資源配置,加強社會事務綜合服務、公共衛生服務、公益文化服務和綜合性農業公共服務等平臺建設,健全完善基層公益服務體系。⑤關于人員編制。按照精干高效的原則,經濟發達鎮根據管理任務的需要,可適當增加經濟發達鎮的人員編制,所需行政編制由所在縣(市)的鄉鎮行政編制總量內調劑解決。事業編制按行政編制的一定比例掌握,原則上行政編制與事業編制1比0.8--1.2之間核定。同時,鼓勵經濟發達鎮探索公益性職能的有效實現形式,實行養事不養人、政府購買服務的財政投入機制,采取靈活用工形式,可在縣(市)機構編制部門核定的編制外用工總額內聘用編制外用工人員。

3.在解決執法主體資格問題上下功夫,積極推進相關領域綜合行政執法。積極推進經濟發達鎮所在縣(市)綜合行政執法工作,并向經濟發達鎮延伸。堅持行政執法重心下移,整合充實基層一線執法力量,充分發揮屬地管理優勢,形成城鄉統籌執法新機制,從源頭上解決多頭執法、重復執法、執法缺位等問題,為經濟發達鎮經濟社會又好又快發展創造良好的法制環境。

4.在提高為民服務能力上下功夫,樹立政府良好形象。經濟發達鎮在發展經濟的同時,更應重視社會管理與服務,尤其是為民服務水平。因此,要以群眾滿意為宗旨,以標準化建設、以便民利民、公正公開、務實高效、依法行政為基本要求,加大推進基層便民服務中心建設,不僅可以提高鎮政府的窗口形象,也能更好地承接下放到鄉鎮的權限。制定《便民服務中心事項指導目錄》,將與群眾生產、生活息息相關的服務事項統一納入便民服務中心辦理。同時在機構編制上可以適當提高便民服務中心機構規格、增加人員力量,做好服務工作,努力做到百姓事鎮內辦結。

5.在營造良好市場環境上下功夫,積極推進配套改革。經濟發達鎮行政管理體制改革是一項系統工程,需要各方面的改革措施綜合配套,統籌推進。?按照財力與事權相匹配的原則,合理劃分縣鎮事權,屬于縣以上政府的事權,不應由鎮承擔財政支出責任,需要由鎮承擔事權的,要切實保障履行職責所必要的財力。建議進一步明確財政獎勵辦法,財政超收部分可由縣財政全額返還試點鎮,作為一種激勵措施,同時又為試點鎮發展提供了有力的財力保障。?要加快推進戶籍制度改革。本著“降低門檻、放寬政策、簡化手續”的原則,繼續深化戶籍管理制度改革,大力鼓勵創業、創新人才到經濟發達鎮落戶,積極把符合條件的農業人口逐步轉變為城市居民,制定并落實農業轉移人口在經濟發達鎮落戶、就業、社會保障等配套政策。?要加強對經濟發達鎮的規劃指導。提高經濟發達鎮規劃水平,經濟發達鎮的總體規劃由所在縣(市)政府審查后報省政府審批。拓展經濟發達鎮的發展空間,在鄉鎮行政區劃調整中對經濟發達鎮予以傾斜,適度增加其鎮域面積和人口。④省、市有關部門要組織專門力量,深化經濟發達鎮在基層民主政治制度、干部人事制度、財政管理體制、社會保障制度等方面的改革,做好配套相關政策措施工作。

參考文獻:

  1.馬克思主義哲學《歷史唯物主義論》。

   2.美國著名的行政學家弗雷德·W·里格斯(Fred W. Riggs)《行政生態學》。

   3.河北省編委辦副主任張才彥《經濟發達鎮行政管理體制研究》。

   4.江蘇省政府法制辦公室《關于經濟發達鎮行政管理體制改革試點法律問題的幾點思考》。

   5.廣東省編辦主任李志紅《經濟發達鎮行政管理體制改革對策研究》。

   6.南京大學楊勇碩士畢業論文《經濟發達鎮行政管理體制改革研究》。



信息來源:研究中心
責任編輯:馬磊
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