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行政審批制度改革效果評估與完善建議

http://www.emcca.icu 點擊次數:?  2016-12-31 

行政審批制度改革效果評估與完善建議


承德市機構編制委員會辦公室


引言:行政審批作為政府管理經濟和社會的一種手段,在我國發展過程中具有重要作用。但隨著經濟社會的不斷發展,原有的行政審批模式出現了不適應社會發展的問題。2001年9月24日,國務院辦公廳下發《關于成立國務院行政審批制度改革工作領導小組的通知》,全面啟動了行政審批制度改革工作,以減少政府對市場的微觀干預,充分發揮市場自主調節機構,增強經濟發展內生動力。此后,我國相繼出臺了大量的政策用于改革的指導,也獲得了相當不錯的改革成果,行政審批事項的數量被大幅精減;非行政許可審批事項退出歷史舞臺;行政審批事中事后監管力度不斷加強;政務服務水平有了總體提升等等。但是,行政審批制度仍有一些問題亟待解決,如,取消下放行政審批事項力度不夠、行政審批行為不規范、網上審批流于形式等。

本文將分五部分,就如何解決現有問題,進一步推動行政審批制度改革工作進行論述,即:我國行政審批制度改革背景、意義和行政審批的特征;國外推行行政審批制度改革的先進經驗;國內推行行政審批制度改革措施及取得的效果;目前行政審批制度改革存在的問題及原因分析;深入推進行政審批制度改革的建議。

一、我國行政審批制度改革背景、意義和行政審批的特征

(一)行政審批制度改革的背景

行政審批是政府管理社會和經濟,進行資源配置的一種重要手段,無論是在中國,還是在其他國家,政府普遍采取這種形式對本國的社會公共事務、經濟事務和文化事務等進行管理和調配。行政審批制度自新中國成立伊始便存在,據統計,我國有150多部法律、行政法規和規章對行政審批作出了規定,這些規定涉及國防外交公安、經濟、城市管理等20多個領域、50多個行業。這些行政審批的設立,最大限度的集中了有限的資源和力量去發展經濟和維護國家、社會的穩定,為我國計劃經濟時期的經濟發展起到了至關重要的作用。上世紀80年代,我國推行改革開放后,中國逐漸融入全球經濟,并在國際經濟環境中扮演了越來越重要的角色,經濟發展環境發生了明顯變化,從而使政府行政審批事項設置過多,對微觀經濟事務干預過細的弊端日益顯現。比如,其導致政府和企業行政成本較高,嚴重限制了市場自身的發展活力,影響市場主體積極性,公共資源配置不合理、效率低和服務意識不強等等。因此,再完全依靠行政審批的方式管理經濟,將嚴重制約我國市場經濟發展活力,影響我國實現世界經濟一體化進程。可以說,改變政府管制方式,推行行政審批制度改革勢在必行。

(二)我國行政審批制度改革的意義

推行行政審批制度改革,是我國經濟發展到一定階段的必然要求,對政府從“無限政府”向“有限政府”轉變,完善社會主義市場經濟體制等方面具有積極的推動作用。

   1、推行行政審批制度改革,是完善社會主義市場經濟體制的客觀需要。政府與企業、市場、社會的關系還沒有完全理順導致政府行政管理和社會資源配置的低效,限制了正常的市場競爭,阻礙生產力的發展。推進行政審批制度改革,能夠更大程度地發揮市場在資源配置中的基礎性作用,加強政府宏觀調控能力,促進經濟健康、持續發展。

    2、推行行政審批制度改革,是推進法治政府建設的內在要求。建設法治政府的核心是促進各級政府依法行政,使行政權力授予有據、行使有規。推進行政審批制度改革,以合法行政、程序正當、權責統一的要求規范審批權和審批行為,有助于促進法治政府建設。

    3、推行行政審批制度改革,是提高政府行政能力的有效途徑。能夠更合理劃分中央與地方在經濟社會事務管理中的權限和職責,在維護中央統一領導的同時,更好地調動和發揮地方的積極性。

    4、推行行政審批制度改革,是從源頭上預防和治理腐敗的根本舉措。使政府構建起結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制,增強行政權力行使透明度,便于公民、法人和其他社會組織對行政機關及其工作人員進行監督。

   (三)行政審批的特征

    行政審批制度是指包括行政審批的設定權限、設定范圍、實施機關、實施程序、監督和審批責任等內容在內的一系列制度安排。在行政審批制度中,如何將行政審批的功效與經濟的發展、社會的管理聯合起來,是目前研究的關鍵,介于此,我們首先要了解行政審批的具體特征。

    在實施主體上,行政審批的主體是國家行政機關,或者法律法規授權的組織。通常情況下,社會團體和行業協會向自然人、法人等頒發資格證書的行為不屬于行政審批。在實施目的上,行政審批是為經濟和社會的發展提供健康有序的環境,是為保護公民的根本利益。由此而產生的由政府對從事活動的公民、法人的資格進行審核的行為,是行政審批保護大多數人利益的體現。在實施依據上,行政審批具有依法審批的特性,必須以法律的限制性條款為前提,但在現實工作中,審批確實具有一定的自由裁量性。在審批范圍上,行政審批是一種需要申辦人申請才會發生的行為,即:只有當申辦提出申請時,審批機關才會按照規定的標準和程序進行審核。

    二、國外推行行政審批制度改革的先進經驗

  從全球范圍來看,實行行政審批制度改革不僅僅是中國一個國家,甚至于我們可以看到,這已經是各國轉變政府職能的一個有效突破口。在其他國家,行政審批被稱為政府管制,從其發展的過程來看,呈現出從無到有,到管制范圍擴大,最后減少的過程。主要目標集中在將原有的政府管制的公共政策工具轉變為更多的依靠市場和激勵機制,將傳統的公共利益競爭化。本文將以美國為例對國外行政審批制度改革進行分析。   

    (一)美國的政府管制改革進程

    美國長時間以來奉行自由資本主義原則,直到20世紀30年代的世界經濟危機,對美國經濟產生了重創,迫使美國政府加強了對經濟的干預和指導。此后直到70年代,這種加強政府干預的經濟管理方式對美國經濟的發展與復蘇產生了一定的積極作用,但其隨之而來的經濟滯脹等副作用也嚴重困擾著美國經濟的進一步發展。80年代后,美國經濟學界提出簡化政府管制的政策主張,隨后,美國的微觀經濟政策開始從政府干預主義轉向自由經濟主義,政府管制的范圍不斷收縮,開始了政府管制改革。

    (二)美國政府管制改革的主要措施

    1、設置管制機構。美國政府在政府管制改革中設置了獨立的管制機構,使其自成系統,由3-7名中立的委員組成委員會,委員會下設負責行政事務的秘書處和反映消費者意見的聽證會等組織。獨立設立的管制機構較少受政治因素的影響,受社會經濟發展影響大,管制的自主決策權較高。

    2、完善法律法規。作為一個法律觀念很強、法治文化非常濃厚的國家,美國政府向來關注法律制度的建設。在管制改革中,美國政府以整個政府管制體制改革的總體框架為依據,制定了較為完善的法律法規,使整個管制改革過程都做到了有法可依。改革未動,法律先行,這可以說是美國管制改革的一個特點。

    3、在壟斷行業內推行競爭機制。在管制改革中,美國政府在放寬了壟斷行業準入,推行競爭機制,大大的促進了美國各個壟斷行業的發展。企業為此不得不加強對技術開發的投入,改善服務能力,努力降低成本,美國的壟斷行業出現了新的發展態勢。

   (三)美國管制改革對我國的經驗借鑒

通過分析美國政府管制改革的特點,我們可以從中有所借鑒。

 1、無論是行政審批制度改革還是政府管制改革,在改革的過程中都必須要正確處理好政府與市場、企業和社會的關系,形成改革相關方的良性互動,從而實現改革成效的最大化。

 2、改革過程中必須制定嚴格的制度規范、完善法律體系。行政審批制度改革不僅需要有制度上的頂層設計和法律上的權威保障,同時還需要整個過程的規范化和程序化。

三、國內推行行政審批制度改革措施及取得的效果

2001年起,國務院成立行政審批制度改革工作領導小組,開始在我國全面推行行政審批制度改革。十多年來,各級政府做了大量的工作,行政審批制度改革基本形成了一條“放權于基層,還權于市場”的邏輯主線,特別是十八大以來,行政審批制度改革推進力度空前,成效顯著。

    (一)著力精簡行政審批事項。為適應轉變政府職能、完善社會主義市場經濟體制,中央各部門先后對行政審批事項進行了多輪清理,全國層面的審批事項已經大幅瘦身。國務院每年皆有發文,以規范性文件的形式清理審批項目。截至目前,國務院部委和各地均加大了清理力度,不斷取消調整行政審批事項,事項精簡率超過70%以上。(附表如下)

批次

時間

取消

改變管理方式

下放地方政府

下放社會組織

調整實施機構

合并審批事項

減少審批部門

總計

1

2002

789

789

2

2003

406

82

488

3

2004

409

47

39

495

4

2007

128

29

8

21

186

5

2010

113

71

184

6

2012

171

117

17

9

314

7

2013

84

20

117(涉密13項)

8

2013

28

15

2

50(涉密1項)

9

2013

76

76

10

2013

37

29

68(涉密2項)

11

2014

64

18

82

12

2014

11

45

13

2014

127

17

144

14

2015

75

19

94

15

2015

66

66

16

2015

62

62

17

2016

152

152

  (表為2002-2016部分年度國務院行政審批項目改革的情況)

    (二)持續推進行改革法制化建設。在立法領域,為了進一步推進行政審批制度改革的進程,規范行政許可的設定和實施,保護公民法人和其他組織的合法權益,維護公共利益和社會秩序,保障和監督行政機關有效實施行政管理,我國制定出臺了《行政許可法》,對行政許可事項從設定、實施到監督進行了全面規定。隨后,各地也相繼出臺了一些地方性法規,為行政審批制度改革提供法律支持。如,《廣東省行政許可監督管理條例》、《黑龍江省規范行政許可條例》、《河北省行政許可委托實施辦法》等等。這些地方性法規的出臺,使我國行政審批制度改革和行政審批工作走上法制化、規范化軌道。在改革過程中,我國同樣注重法律的修改與改革措施相銜接,在行政審批事項取消、調整后,相關立法機構及時對涉及的法律法規進行了清理、廢止和修訂,2013年以來修訂的73部法律中有43部與行政審批制度改革有關,這些做法,使我國行政審批制度改革實現了依法改革、依法行政。

    (三)積極創新行政審批方式。推進行政審批制度改革以來,各級各部門按照公開透明、便民高效的要求,進一步簡化和規范審批條件,創新服務方式,優化辦理流程,提高行政效能。主要包括:加強了政務服務物理平臺建設,在省、市、縣、鄉四級全面建立政務服務大廳,將所有行政許可事項全部納入大廳集中辦理,實行一個部門、一級地方政府一個窗口對外,提高了行政許可辦理的透明度和服務質量,使“門難進、臉難看”得到了有效解決,受理了企業和群眾的100%好評;推進了政務服務網上平臺建設,實行行政許可事項網上咨詢、申報、受理、辦結,辦理結果網上公開,為企業和群眾辦事提供了更快捷和便利的服務,減少了企業和群眾辦理行政許可成本的同時,行政審批效率也有了大幅提升;開展了商事登記制度改革,全面實行“五證合一、一照一碼”,極大地推動企業設立便利化,將134項前置行政審批事項改為后置審批,注冊資本實繳登記制度轉變為認繳登記制度,進一步放寬了市場準入,這些措施在很大程度上轉變了政府形象、激發了全民創業熱情,僅2016年一至三季度,全國新登記市場主體就有1211.9萬戶,比去年同期增長13.7%,平均每天新登記超過4萬戶。

    (四)全面規范政府行政行為。近年來,隨著改革的不斷深入,中央和地方均在規范行政審批行為上投入了大量精力,在規范審批行為的探索過程中,進行了深入研究,提出了多項規范舉措。2014年,根據十八屆三中、四中全會精神,地方各級政府紛紛開展了建立權力清單、責任清單制度工作。在對政府部門行使的權力和應履行的責任進行全面清理后,制定公布了政府部門行政權力清單和責任清單,這一措施的出臺為規范政府行政行為,杜絕政府部門不作為、亂作為奠定了基礎。2015年,國務院制發了《關于規范國務院部門行政審批行為改進行政審批有關工作的通知》,提出了在全國推進受理單制度、實行辦理時限承諾制,對實施的行政許可事項要編制服務指南、制定審查工作細則,探索改革跨部門審批等規范行政審批行為的具體要求。地方各級政府按照國務院有關要求開展了相關工作,行政審批行為得到了有效規范。2016年,國務院審改辦、國家標準委又聯合印發了《行政許可標準化指引(2016版)》,對行政許可事項管理規范、流程管理規范、服務規范、受理場所建設與管理規范、監督檢查評價規范等方面進行了規范。可以說,在規范政府行政行為方面,我國呈現出了持續深入推進的趨勢。

四、我國行政審批制度改革存在的問題及原因分析

雖然我國在行政審批制度改革中做了大量工作,政府行政效能有了一定提高,行政服務能力提到了一定提升。但從社會反響來看,雖然改革表面上轟轟烈烈,但實際上企業和群眾卻對改革效果感受不明顯,對其了解和參與性也不高。通過對企業和基層的調研,這種現象的發生,主要存在以下幾個方面的問題。

(一)存在問題

1、取消和下放行政審批事項還不到位。經過幾輪改革,各級政府不斷取消和下放行政審批事項,各地精簡數量均已達原有行政審批事項的70%以上,可以說力度很大。但據基層政府和社會各界的反饋來看,歷年取消行政審批事項中大多數為日常行政管理中很少使用或已沒有人申請的事項,即所謂的“僵尸事項”。還有的只是取消了某個事項的一個環節,而行政審批事項并沒有取消。而那些已不適應經濟發展需求,政府可以不管或不應該管的事項并沒有取消,如:復印、打印單位或從事復印打印活動的企業或個人的審批。在取得工商部門的許可之后,文化部門沒有任何實質審查內容,所要材料均為辦理公司登記注冊時已提供資料。這類審批不具意義,又量大面廣,無形中增加了企業負擔。下放行政審批事項多是沒有利益或責大權小的事項,存在放小不放大、放虛不放實,或者將前期資料審查和現場勘察環節放給下級,而最終決策權仍保留在上級現象,對應下放給基層,基層實施更合理的權力還沒有下放到位。精簡行政審批事項,還沒有觸及到利益的“雷區”。

2、行政審批行為不規范。行政審批制度改革推行以來,各地先后建立并實行了一窗受理、一次性告知、首問首辦、限時辦結等完善的工作制度來規范政府部門審批服務行為,同時對行政審批事項設定依據、辦理要件、收費情況、審批流程進行梳理編制服務指南對外公開,接受社會監督。但在實際工作中,“事難辦”的現象還沒有得到有效改善。例如,很多部門利用“法律法規規定的其他材料”這一模糊條款,自行附加辦理條件和申報材料,且對每個申請項目提出不同的要求,給申辦企業和群眾造成了很大困擾。還有的行政審批事項辦理時限被大幅壓縮后,政府部門為避免超時被問責,在辦理相關審批時不按正常流程實施,而是在對所有申報材料和條件進行全面審查、內部審批流轉全部完成后再予受理,甚至一些現場勘察、專家評審、公示聽證環節也全部在受理之前完成,導致了大量非正常即辦項目的出現,企業普遍反映“審批容易、受理難”。另外,還有一些與行政審批類似,同樣需要申請人提交材料政府部門出具手續或加蓋印章的服務事項,其從設定到實施隨意性很大,社會反應問題突出,但因其游離于《行政許可法》規范之外,成為改革死角。

3、網上審批流于形式。網上審批是近幾年開始推行的審批方式,其區別于傳統審批方式的優點在于能夠最大限度使審批透明化,節約申辦人的辦事時間和成本,減少申辦人與政府工作人員的接觸以杜絕腐敗行為的發生。但由于“部門利益”的思想沒有完全根除,目前的網上審批并沒有發揮其應有的作用,行政審批網上受理、網上流轉、網上公開還沒有實現。

   (二)原因分析

我國行政審批制度改革現今面臨的種種問題,究其原因,既有體制、機制等環境因素的制約,也有觀念、利益等人為因素的影響應。

    1、改革缺乏頂層設計。目前我國各項政策的制定均由國家統一來完成,那么所有改革也應如此。行政審批制度改革開展十多年各地工作開展不平衡,各級各部門沒有形成改革合力,主要是因為缺少改革的頂層設計,缺乏對地方改革的指導性意見,導致地方在開展改革工作時沒有依據,改革達不到理想效果。例如,各地均不同程度的開展了網上審批工作,可是由于各部門均有一套自己的網上審批系統,且與各地研發的網上審批互不兼容,不僅網上審批無法實現互聯互通,達不到預期效果,也對行政資源造成了極大的浪費。又如營利性舞蹈、繪畫、聲樂等民辦培訓機構的設立,在法律、行政法規中對其審批沒有明確的規定。有的省通過制定地方性法規的方式規定其審批相關內容予以審批,而有的省沒有制定地方性法規,導致該類機構出現無部門審批、無部門的現象。

2、政府職能轉變尚需加強。行政審批制度改革存在問題與政府職能轉變不到位有著密不可分的關系。由于我國目前的政府管理方式轉變尚未完成,還沒有從對微觀主體的指令性管理轉換到為市場主體服務上來,究竟哪些應該放手給市場,哪些應該加強管理和服務,還沒有全部厘清,導致改革不徹底。例如:目前正在實施的機動車維修經營許可,審批中對其必須具備的技術人員、維修設備、營業場地等條件,完全可以由市場調節決定,并以加強后續監管來規范其運行,取得營業執照后,只需到交通監管部門備案即可,沒有必要進行審批。另外,在實際工作中還存在這樣的現象,一些部門為維護本部門的利益,將一些不屬于行政審批范疇的事項也放入部門審批管理中,自主增設或調整審批項目,并通過制定制度,規定流程等方式使其合理化存在,這就造成審批事項設置缺乏科學合理性。這也就要求我們在推進行政審批制度改革的過程中要從公共利益和公共行政管理需要出發,去“部門利益”。例如:許多備案事項,在法律設定上本不應認定為行政許可事項,但有些部門“以備案的名義行審批之實”,只考慮自己部門利益,缺乏大局觀念,嚴重影響政府職能轉變的進程。

    3、地方改革自主權小。地方政府在開展行政審批制度改革工作中,受法律法規限制和上級部門的約束,改革空間很狹窄,一些認為不合理的行政審批事項和要求,地方即便發現也很難進行清理,同樣一些適合基層行使的權力也放不下去,還有一些好的政策難以實施,只能按照法律規定和上級要求執行。例如:隨著我國計劃生育政策的不斷調整,計劃生育技術服務機構審批、計劃生育技術服務人員資格審查,已不適應社會發展需要,應該予以取消,但因其設定依據《計劃生育技術服務管理條例》沒有修改,地方政府也無法予以取消。還有,辦理建筑業企業資質時,需要的各類技術工人的職業培訓合格證書或職業技能證書,完全可以通過對項目施工監管來實施,在辦理資質時要求提供此類證書沒有意義,但其為部委規定的要件,地方政府也無法自行取消。

    4、改革監管力量薄弱。行政審批制度改革開展以來,各級政府制定實施了一系列改革舉措,但很多并沒有達到應有的效果,這與缺乏必要的監管有著重要的關系。在改革推進過程中,“監管”與“被監管”是參與的兩個主體,兩個主體只有緊密配合才能做到共同推進。行政審批制度改革牽頭部門做為“監管”主體,在實際工作中既沒有執法監督權也沒有問責權,行政審批制度改革措施落實中出現“無力監管”或即使采取監管措施,“被監管”主體也置之不理的現象,在一定程度上影響了改革工作的推進。例如:行政許可事項辦理要件和流程進行清理、優化后,部門是否按此執行,應由誰監管、如何監管、違規處理出現了監管空白。還有改革部門經過調研將行政許可事項下放基層辦理后,個別部門又以各種理由將行政許可審批權上收,或下放后依然以控制許可證照、控制印章等形式予以變相收回,也沒有強有力的措施保證改革成果不反彈。

    五、深入推進行政審批制度改革的建議

    當前,行政審批制度改革已經進入深水區,我們面臨的困難與阻礙都可以稱之為“硬骨頭”,如何啃掉這塊“硬骨頭”,推進行政審批制度改革的進程,成為了我們當前面臨的主要問題,為解決這一問題,我們可以從以下幾方面入手,真正用政府權力的“減法”換取市場活力的“乘法”。

   (一)建立改革上下、內外聯動機制。上下聯動,就是指建立上級和下級改革的聯系反饋機制,上級及時將改革動態、方向、思路向下級進行傳達,并充分聽取下級的意見建議,確保出臺政策的可行性和實施效果。下級也要定期將基層和市場的需求,以及改革措施取得的效果和實際操作中存在的問題向上級進行反饋,為上級決策提供依據。內外聯動,就是指政府與政府體制外組織的聯系溝通,充分聽取人大、政協和政府體制外組織對改革的意見建議,從閉門改革走向開門改革,以體制外的力量來引導和堅定政府改革的方向和決心。

(二)加大審批事項清理力度。為保障此項工作見真見實,主要應從三個方面著手。一是加快法律清理。加強對設定行政審批事項法律法規的清理力度,將不利于經濟發展、限制市場活力的行政審批事項從源頭上予以取消;二是開展先行試。具備條件、有改革需求的地區可根據實際需要,在經濟事務類的事項方面可依據《行政許可法》第二十一條的規定,提請國務院批準后,在本地區暫停某些行政許可事項,激發地方改革活力,同時為中央改革提供經驗;三是強化公眾參與。注重行政審批事項清理工作的公眾參與。行政審批事項究竟有無存在的必要性,作為被監管者的企業、組織和一般公眾應當有不容置疑的發言權。行政審批 事項的清理,要建立公眾參與機制,廣泛聽取公眾的意見建議,并體現在清理的過程與結果中。

   (三)推進行政審批標準化。行政審批是一種公共的服務活動,政府在管理的過程中應該著重為社會提供優質、高效、便捷的行政審批服務,因此引入標準化管理具有必要性。設置統一的標準,需要我們完善行政法體系、加強行政審批公開。完善行政法體系,就是要制定法治、民主、科學的行政法典,為行政審批制度改革提供依據與指導。在制定行政法典的過程中,要注重行政審批辦理標準這一方面,對行政審批材料、流程、時限、環節等建立統一的規范標準。加強行政審批公開,就是將審批事項依據、時限、審批對象的資格和條件、審批程序、審批結果以及審批收費標準等以簡潔、易懂的語言,通過政府網站、微信平臺等形式進行公開,去掉行政審批神秘感,才能最大限度規范政府部門審批行為,杜絕政府部門不作為亂作為。此外 ,我們依舊需要在精簡審批項目、再造審批流程、完善監督問責機制、規范行政許可受理場所建設與管理等方面著力,最少在一省范圍形成統一的標準規范,進一步推進行政審批標準化建設。

   (四)加強電子政務建設。電子政務建設是推進行政審批制度改革的重要舉措,加強電子政務建設刻不容緩。具體措施來講:一是從中央各部委開始,將部門自有審批系統進行整合,打造一個統一的網上審批平臺,實現部門信息互聯互通。二是推廣行政審批電子簽章和自助打證,推進紙質檔案向電子檔案的轉變,將延續幾十年的紙質檔案逐步予以取消,最終實現足不出戶辦理各類審批服務事項。

    (五)完善監管體制和機制。賦予行政審批制度改革牽頭部門一定的執法監督權和問責權,或者將行政審批制度改革后續監管工作明確由具有相應權力的部門負責。同時,建立健全監管、問責制度,強化監管手段,堅持有錯必糾、有責必問,確保改革成果能真正落實到位、不反彈。

參考文獻

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6、《減少行政審批何以成了“割韭菜”》,載《新領軍決策參考》,2011年第24期

7、《新一屆政府權力“減法”及其社會影響觀察》,載《人民論壇》中旬刊,2015,(3)

8、《中華人民共和國行政許可法》,中國法制出版社



信息來源:研究中心
責任編輯:馬磊
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